中国数字法治政府建设十年述评

政务 中国信息安全 2023-04-21

以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）作为样本文献来源，探索相关研究热点及对其中的代表性文献进行分析，可以回顾梳理“数字法治政府”概念形成过程中的关键问题。

文 | 中国政法大学法学院博士 孙冠豪

当下，我国数字化转型进程正深入推进，数字技术除了深刻改变人们的生存方式和交往方式之外，也深度介入行政权力的运作过程，并不断形塑新的治理形态。政府信息化建设自20世纪末开始一直是我国信息化战略的重要领域，而且，随着国家大数据战略的实施，数字政府建设的步伐不断加快。例如，深圳、上海、广州等地从 2017 年开始数字政府建设的试点工作。2018 年以来，多地开始推进“最多跑一次”与“掌上政府指尖办”系列改革，以政务互联网思维和移动化建设思路全力打造一体化数字政府，有效提升了政府治理效能。2021 年 8 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年》，首次提出“数字法治政府”这一创新性概念，彰显政府数字化与法治化建设共同推进的必要性。在国家总体战略的指引下，法学、管理学、政治学等学术界研究者均表现出极高的研究热情，对这一进程进行深度追踪和描摹。虽然“数字法治政府”是一个创新型概念，却并非先验的产物，而是具有深厚的历史积淀和理论渊源。要为其未来的发展把脉定向，回顾既有的研究成果必不可少。以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）作为样本文献来源，以“主题=‘数字政府’or‘法治政府’”并含“政府治理”“数字治理”为检索条件，时间跨度为 2012 年至 2022 年，期刊来源为 CSSCI 及北大核心，探索相关研究热点及对其中的代表性文献进行分析，可以回顾梳理“数字法治政府”概念形成过程中的关键问题。需要指出，关于数字法治政府的相关研究成果颇丰，本文无法面面俱到，仅择其大端，就所关注的重点领域，选取代表性文献进行分析。

一、数据技术赋能政府治理转型

通过对近十年的文献分析可以发现，“数字法治政府”建设经历了三个主要阶段：第一阶段是将数据技术作为一种外部力量、辅助工具，研究其对政府治理会产生何种影响，如何形塑政府治理形态；第二阶段关注由数据技术所形塑的政府治理模式存在新风险，进而将之作为客体对其进行法律规制；第三阶段是认识到数字政府建设与法治政府建设是一个同频共振的过程，两者是相互依存而非独立的，因此，数字法治政府的概念得以提出，由此衍生的几个基本问题也需要得到进一步回答。

虽然国内学者早 2004 年就开始对数字治理的相关议题展开研究，但是这在当时并没有引起社会足够的重视。随着智能化时代的来临，充分运用数字技术为行政赋能，构建数字政府治理体系的理念，越来越被学界关注。2012 年开始，学界对由“电子政府”向“数字政府”转型的呼声高涨。例如，丁元竹在 2013 年发表的《由电子政府到数字政府的根本性转变》一文指出，“电子政府”向“数字政府”的根本转型，意味着以机构为中心的基本公共服务供给模式转向以市民为中心的供给模式，市民参与也越来越重要，这也与建设“服务型政府”的总体理念不谋而合。于 2013 年 10 月召开的“电子治理的未来”国际学术研讨会提出，面对日益复杂的社会需求，需要个人和集体开展跨部门、跨机构、跨行业、跨领域、跨政府甚至跨国合作。电子政务信息和服务的提供从“单一无序”向“全面系统”转变，强调公民和其他社会组织的监督和参与，成为此阶段的主要特征。就此阶段的研究来看，学界尚未形成对“数字政府”概念的统一认知，但是强调政府应运用数据技术积极转变公共服务的供给模式，为公众参与开辟更多渠道，已经成为学界共识。

2015 年 7 月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。此后，发展政府基于线上线下的网络化公共服务成为“互联网+”时代的热点话题。2015 年 8 月，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》指出：“数据已成为国家基础性战略资源，大数据是提升政府治理能力的新途径”。在此背景下，相关研究呈雨后春笋之势，学者们对数字政府治理的应用进行了全面研究，期刊界亦积极回应，例如《中国行政管理》杂志设“数字政府治理”专栏，并于 2017 年开始持续召开“数字政府治理学术研讨会”；《电子政务》杂志亦不断开辟新的论题。

从宏观上看，戴长征、鲍静在 2017 年发表的《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》一文中指出，从社会形态演进的角度看，数字社会是一种全新的社会形态，国家治理模式由单向控制、代议互动到数字协商转变，数字政府作为一种新型国家治理方式，其与传统政府的差异体现在：社会生活的全面“信息化”与“网络化”、政府服务的“智能化”与“精准化”、信息传播的“扁平化”与“多中心化”。如果说电子治理的治理依托是国家治理和政府治理，那么，数字政府治理所面向的就是数字国家、智慧城市和智能社会。王山、奉公在 2016 年发表的《技术赋权、创造性破坏与以人为本——新媒体时代的政府治理创新》一文指出，第五次信息技术革命在不断地重塑社会、公众、政府、媒体间的关系，出现了“新媒体时代的权力大迁移”。

从微观上看，在数字政府架构的具体搭建层面，信息技术发展对政府的功能、组织、运行方式等带来了新的影响。张晓、鲍静在 2018 年发表的《数字政府即平台——英国政府数字化转型战略研究及其启示》一文中，借鉴英国数字政府建设经验，提出了“数字政府即平台”的概念，认为应该从国家统一标准及建设通用型数字服务平台、省级政府重点搭建基础网络软硬件设施平台、地区市县数字平台推广、开放数据吸引社会力量参与等方面，实现从上到下的流程再造，助力数字政府建设。此外，何圣东、杨大鹏在 2018 年发表的《数字政府建设的内涵及路径——基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析》一文中指出，建设数字政府需要推动传统政府转型为以“小前端＋大平台＋富生态＋共治理”为目标模式、多主体网络协同治理、“O2O”线上线下一体化数字政府架构体系。这些研究都表明，数字政府不是简单通过将传统政府移植到线上就能实现，而是需要在全面提升政府职能的基础上，加强部门间的协同，彻底地重塑行政的作业单元，一种“以需求为主体的整体主义”理念逐渐成为政府权力运作的主导思维。

在数字政府建设的关键环节，法学界就数字政府如何降低行政负担、政府数据开放利用、数字政府建设中的安全风险等细分领域研究入手，推动了以政府信息化为叙事主线到治理现代化为叙事主线的转变。同时，在数字政府的具体应用领域，学界在危机治理、基层治理、城市治理、社会保障服务、财政治理等领域都形成了较丰富的研究成果。也应该看到，数字政府建设虽然在一定程度上实现了政府价值导向、运作模式的转型，但是仍以传统官僚制政府为结构基础，在体制机制建设、法律制度保障、政企权责分工等方面仍有需进一步完善之处。数字政府建设表面上看是个技术问题，实质上是对权力的态度问题。数字政府建设需要向权力开刀的自我革命精神、以人民为中心的施政理念以及数字治理头脑和数字治理能力。

二、数字政府建设的法治向度

在数字政府建设欣欣向荣的背景下，伴随的是政府职能边界的不断扩张以及行政权力运作模式和流程的再造，而基于传统行政模式所设计的法律框架以及由此所生发的学说理论，已逐渐无法回应数字政府建设的需求，并在实践中出现一系列行政异化的问题。对此，余凌云在 2022 年发表的《数字政府的法治建构》一文中指出，我国政府迈向数字化之际，数字技术运用远走在规则之前，带来了对既有规则的冲击，要通过跟进调适有关法律规则等形式，探索数字政府法治化构建的基本路径。因此，正如周汉华在 2021 年发表的《不断推动信息时代法治发展进步 促进数字政府建设与法治政府建设同频共振、共同发展》一文中所言：“在建设数字政府过程中，必须始终坚持以人民为中心，着力解决数字技术运用中存在的权利保障、公平正义等公众普遍关心的法治问题，让数字政府建设进一步得到公众的支持和认可”。具体而言，学界尤其是法学界在以下角度进行了深入探索。

第一，算法行政与裁量正义。算法模型拥有超强的数据运算能力，能实现数据的精准快速筛选、同时通过算法程序、深度学习等方式模拟人类思维并自动做出决策。随着数字技术的发展，自动化行政、算法行政的运用场景越来越广泛，对社会生活的介入程度也越来越深，例如，近年来最典型的就是各地健康码的运用。马颜昕在 2019 年发表的文章《自动化行政的分级与法律控制变革》指出，完全化自动行政在当今时代成为可能，随之也产生了裁量判断、监督、责任、适用情境等方面的法律问题，例如执法密度的失衡、公民隐私的危机、责任主体确定的难题等。学界对算法行政的总体印象可以概括为，其在获得效率、精确等刚性治理效能的同时，丧失了价值、理念等理性感知能力，进而容易陷入“去主观化”的刚性治理“泥沼”。对此，学界从不同角度对算法行政、自动化行政可能带来的风险进行规制，例如从社会公众角度设立“被遗忘权”“个人信息删除权”，旨在保护公民个体对个人信息的自决权利。也有学者如高富平在 2021 年发表的文章《同意≠授权——个人信息处理的核心问题辨析》，从个人信息处理的程序角度出发，指出“同意≠授权”，个人信息的处理行为应考察合法目的、合法基础、合法处理行为三要件。从政府的角度，自动化算法决策对法律性的正当程序提出了挑战，即技术俘获侵蚀中立性、黑箱机制危及公开性、嵌入模式架空论证性和操纵力量降低公正性。个案差异所要求的平等保护，情势复杂性所要求的核查义务在此都被忽略。要控制“算法官僚”，应建立事前、事中与事后管控机制，从政治路径与技术路径动态强化控制。同时，应充分发挥公众参与原则，从加强公众参与和恢复相对人陈述和申辩权利两个方面，发展算法治理时代的行政正当程序。

第二，公共数据利用的法治保障。开放政府数据成为大数据时代政府改善公共治理的有效手段，自 2012 年起全国多省市政府已开展开放政府数据建设。在数字政府建设不断推进的过程中，一个值得注意的现象是，公民的合理需求仍然得不到及时、充分的满足，公共数据的使用率和满意度也有待提升。郑磊、高丰在 2015 年发表的文章《中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议》通过实证调查指出，部分地方政府在数据开放层面存在数据量少、质量低、动态数据少、缺乏便捷获取渠道、适用性不高等问题。同时，相关部门对公共数据的开放仍然处于探索阶段，处理不当容易出现个人信息泄露、危害国家安全等问题。对此，彭诚信在 2020 年发表的文章《数据利用的根本矛盾何以消除——基于隐私、信息与数据的法理厘清》提出，应该从基础概念入手，对信息进行分级分类，厘定隐私、信息、数据的边界。

在此基础上，政府数据开放应该超越传统二元对立的传统法治思维，在数据保护和数据的有效利用之间达致动态平衡。政府数据开放所面临的负面效应，并不能影响政府数据开放的总体趋势。孙丽岩在 2022 年发表的文章《政府数据开放范围裁量权的法律控制》指出，在实践中对数据开放范围、强度的裁量存在概括性规定过多、操作空间过大等问题，应该按照“两端缩小，中间引导”建立权力控制机制，在重点领域开放与敏感数据不开放的内容上寻求裁量空间，同时严格规范依申请开放的程序，实现政府治理和社会服务的多重价值。李涛在 2022 年发表的《政府数据开放的理论内涵、开放进程及治理框架研究》文章进一步指出，政府数据开放有两个必备的条件：一是完善的公共数据开放法律制度，二是开放的公共数据要具有标准化格式。从各地的实践看，多地已经开始建设大数据中心，例如上海市大数据中心、深圳市政务服务数据管理局、杭州市大数据管理服务中心等，这些数据中心的成立有助于政府数据的统一向上归集和管理，但是对于如何进一步实现数据的有序、有效开放，还有待理论和实践的进一步探索。

第三，组织协同与整体政府建设。基于传统科层制政府体系而产生的部门间协调不畅、碎片化治理、多头执法等问题是行政法学界长期关注的课题。在数字政府具体推进的过程中，政府部门间信息沟通及共享的难题在一定程度上得到了解决，但是囿于传统层级制和严格的部门分工，政府行政难以实现整体治理效能的提升。在此背景下，“整体政府”理论应运而生是对新公共管理模式下碎片化政府和部门主义极度扩张所做出的回应，优势在于并不是取消传统科层制下政府系统内部纵向的层级划分和横向的部门协同，而是围绕具体的行政目标和任务形成部门合力。在数字化时代，引入大数据、云计算、人工智能等新技术手段，可以“驱动行政体制改革走出传统部门利益羁绊的困局”，推动形成更高水平的整体政府，例如，我国已建成的全国一体化政务服务平台，便是技术驱动整体政府发展的一个缩影。

三、数字法治政府的形成及未来面向

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025 年）》第九部分提出“全面建设数字法治政府”，标志着我国法治政府建设进入新阶段，同时也意味着政府数字化转型要逐步迈向全局数字化发展阶段，以共治促共享，构建全民参与的数字化发展新格局。这一创新型概念提出以来，学界对其概念、理念、治理挑战、发展路径等进行了初步探究。有学者指出，“数字法治政府”不能简单理解为“法治政府的数字化”或者“数字政府的法治化”，而是科技、法律与行政的深度融合并统一于国家治理体系与治理能力的现代化之中。目前，学界关于“数字法治政府”的定位仍然比较模糊，影响了与其他系统性改革的深度融合和高效协同，造成了改革间相互的断裂，也缺乏明确的主体推进部门，尚未形成政府合力。从建设路径看，学界在总体层面提出应以合作治理模式推进数字法治政府建设，具体包括将明确政府的合作职责、保持开放的合作状态、改进行政监管的方式以及调适行政法治的运行等，同时，也应该更加强调包容治理、整体治理、智慧治理和风险治理。总体而言，数字法治政府建设应当在“良法善治”的框架下展开，在新形势下，一方面，应为全面建设法治政府筑牢“数字基石”，另一方面，需要更加重视将法治政府原则纳入政府数字化转型全过程，加快推进相关行政法治体系建设，“防患于未然”。但是，从对既有文献的梳理可以发现，由于“数字法治政府”概念新近提出，学界目前多从宏观上对其价值意义、未来图景等进行描摹，对数字法治政府建设的微观机理及本质特征则是“雾里看花”，尚不真切。对此，未来数字法治政府研究需要继续回答以下问题。

第一，关于数治与法治关系的变化。数据法治政府并非数治与法治的简单叠加，而是两者创新融合的过程。对这一点，学界已经形成初步共识，但是两者在具体实践的过程中究竟如何交融进而实现双向协同，还缺乏进一步的研究。数治与法治的关系问题是迈入数字时代以来学界老生常谈的问题。在数字法治政府建设的背景下，以技术主义为中心的政府治理模式是否能实现纠偏，以及技术将赋能法治还是重构法治等问题，也需要进一步探讨。例如，程金华在 2021 年发表的《世界银行营商环境评估之反思与“中国化”道路》一文中指出，“最多跑一次”虽然表面上提高了行政效率，在形式上给企业和公众带来了便捷，但是也导致前置程序过于冗杂，极大增加了企业、公众负担；颜昌武、杨华杰在 2019 年发表的《以“迹”为“绩”：痕迹管理如何演化为痕迹主义》一文中指出，在技术主义绩效观的支配下，痕迹管理逐渐演变为痕迹主义，给基层政府带来了极大压力。但是，理论研究要避免技术进步所引发的“非理性焦虑”，数治与法治之间虽然存在明显张力，但是法治理念所内含对公正价值的追求、对公共权力的监督、对公民权利的保障等内容，则是任何技术革新在适用社会治理过程中都必须遵循的原则。在复杂的当代社会，应该在坚守法治的价值系统的同时，拥抱数字技术并相应地改进法治的工具系统。

第二，关于数字法治政府与社会互动的关系。数字治理政府建设的核心目标在于引领数字时代的社会秩序，为人民群众提供用得上、用得起、用得好的数字服务，让亿万人民共享数字科技发展、数字法治建设和数字政府善治成果。在此目标的指引下，必须明确政府权力运作的时代背景和基本场域，面临国际秩序和国内发展形势的不断变化，政府在决策和执法过程中需要面对更多的不确定性。一方面，公众的权利需求不断高涨和多元化，同时，不同群体间亦存在巨大的“数字鸿沟”，这要求重申“认真对待权利”。另一方面，可以预见的是，自动化行政、算法行政的应用场景将会进一步拓宽，如何在具体的实践中促使政府负责任地使用算法，避免贝克所言的人为不确定性滋生蔓延，是数字法治政府建设中不可避免的问题。

第三，数字法治政府提质增效的具体路径。从既有的研究成果看，合作治理、“双化协同”等宏观理念与原则已经逐步融入数字法治政府建设的总体进程中。但是，数字法治政府在具体的建设过程中如何展开，还需要在“数字政府”“法治政府”建设经验的基础上，逐步拆解成细分领域进行专项研究，例如组织结构如何重塑、行政程序如何再造、数据开放和安全保障等。未来，要通过宏观治理理念的转型和微观治理环节的调适，共同勾勒数字法治政府建设的整体图景。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第2期）